Гюлахмед Маллалиев

 
Переход от двухуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой стал одной из самых острых и противоречивых реформ последних лет в нашей стране. То, что федеральный центр преподносит как «оптимизацию» и «повышение эффективности», на местах нередко воспринимают как угрозу самой сути местной власти. Всплеск протестов в Красноярском крае, Бурятии, Алтайском крае, демарше руководства в Татарстане показывают: реформа споткнулась о реальность, где у каждого населенного пункта своя история, своя идентичность и свой голос, которые они не хотят терять. Сказанное в полной мере относится и к Дагестану, региону с многоконфессиональным и многонациональным составом, где любые изменения устоявшихся территориальных границ воспринимаются очень остро.

Законопроект об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти, внесенный в декабре 2021 года сенатором Андреем Клишасом и депутатом Государственной Думы Павлом Крашенинниковым в развитие положений Конституции РФ о единой системе публичной власти (после поправок 2020 года), предполагал упразднение муниципалитетов первого уровня – городских и сельских поселений. Вместо двухуровневой модели (район + поселение) вводилась одноуровневая: городские и муниципальные округа.
Официальная аргументация звучала рационально: экономия бюджетных средств, сокращение управленческого аппарата, концентрация ресурсов, единая вертикаль власти. По сути, законодательной инициативой предлагалось «пустить под нож» 17 тысяч администраций поселений, 30 тысяч муниципальных должностей и более 100 тысяч мандатов поселковых депутатов. Как отмечал в своих комментариях к этой инициативе политолог Вадим Самодуров, речь шла о «ликвидации местного самоуправления в России с встраиванием его остатков в полное подчинение губернаторам».
В январе 2022 года законопроект приняли в первом чтении. Однако с началом СВО реформу заморозили. Федеральные власти в условиях военного конфликта, возможно, опасались за стабильность на земле, так как ликвидируемые сельсоветы – это сотни тысяч представителей власти, в основном из «Единой России».
Спустя три года процесс реанимировали, и в марте 2025 года законопроект был окончательно одобрен парламентариями. 20 марта Владимир Путин подписал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который устанавливает одноуровневую систему с тремя видами муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ и внутригородское муниципальное образование города федерального значения. При этом субъектам РФ, имеющим социально-экономические, исторические и иные особенности, предоставлено право сохранить двухуровневую систему (сельские и городские поселения + муниципальные районы). Это ключевой компромисс, которого сумели добиться регионы.


После того, как заработал новый закон, в некоторых регионах страны начались выступления против его реализации. Очень громко о своем несогласии заявил Красноярский край. Здесь власти решили сократить число муниципалитетов почти в 12 раз – с 472 до 39 (6 городских округов и 33 муниципальных округа). В апреле-мае 2025 года жители края массово записывали видеообращения к губернатору Михаилу Котюкову и президенту страны. Многие из этих обращений звучали как народный приговор реформе:
«Тасеевский район. Мы просим сохранить нашу малую родину, наш флаг, герб и имя на карте. Не ломайте нас через колено. Мы самодостаточный район».
«В нашем районе не проводился ни референдум, ни опросы. Как выяснилось, депутаты тоже об этом ничего не знали. Нас очень интересует, на основании чего нас вообще решили объединять?»
А жители Сухобузимского района края решили взять в помощники в правом деле классическую русскую литературу: «Обращаемся с большой просьбой оставить наш Сухобузимский район отдельной муниципальной единицей. Если крикнет рать святая: «Кинь ты Русь, живи в раю!» я скажу: «Не надо рая, дайте родину мою».
Авторы обращений приводили достаточно убедительные доводы против упразднения мунициальных советов, которые, по их мнению, не были учтены местными властями. Один из главных аргументов – это огромные расстояния между населенными пунктами и муниципальными центрами. Объединение районов с переносом центра на 160 километров означает, что жителям придется ездить к чиновникам за решением своих ежедневных проблем за сотни километров. А что делать при ЧС (в Красноярском крае лесные и техногенные пожары стали ежегодным явлением)? Раньше глава сельсовета принимал решение о ЧС на месте, а при новом раскладе главе округа нужно будет ехать 200 километров. «Пока он ехать будет – там полдеревни сгорит», – резонно отмечали противники закона. Кроме того, новый закон бил рублем по населению. У жителей, присоединяемых к городу Красноярску, не сохранятся сельские льготы. Также вырастет кадастровая стоимость земли, которая теперь будет числится городской, а значит, в разы вырастет и налог.
Отдельно стоит остановиться на позиции Татарстана. Именно эта республика в свое время стала главным тормозом реформы на федеральном уровне. Раис Татарстана Рустам Минниханов на заседании Госсовета республики в ноябре 2024 года выступил резко против унификации: «Наша страна большая и одним шаблоном управлять нельзя. Территории с малой численностью населения надо дать право создавать удобную систему управления. Татарстану такое не требуется, здесь нужны сельсоветы».
Минниханов в своем выступлении тогда прямо поставил вопрос о политической целесообразности реформы: «Мы за эти годы сформировали пласт авторитетных людей. Мы что их теперь потеряем? Кому они мешают? Что в стране нет других проблем? Какой контакт будет с населением? Не будет контакта, если нет людей, на кого мы опираемся», – подчеркнул он.
Против реформы выступили и многие политики. Так, в марте 2025 года обращение в адрес президента страны направил председатель партии «Яблоко» Николай Рыбаков. Он считает, что новый закон устанавливает полное огосударствление местного самоуправления, окончательно превращает его в нижний и фактически бесправный уровень государственной власти, а также расширяет пропасть между органами власти и обществом, разрушает естественные инструменты влияния граждан на власть.
Свое недвольство законом выражали и представители Компартии России, партии «Новые люди».


В Дагестане реформа МСУ обнажила всю сложность управления регионом, где переплелись национальные, религиозные и клановые интересы.
Сергей Меликов, став главой республики, последовательно выступал за переход на одноуровневую систему. В его проекте поправок к Стратегии социально-экономического развития Дагестана до 2030 года прямо закреплялась необходимость реформы местного самоуправления, как в Московской области и других регионах, где «вместо муниципальных районов образованы муниципальные округа, вместо сельских и городских поселений – территориальные отделы». Реформа, по мнению экс-главы Дагестана, «позволит создать единый механизм управления, ввести четкую вертикаль власти: один глава, один представительный орган, одна администрация; сформировать единый центр принятия решений, планирования, ответственности за сбалансированное развитие территорий округа, единое стратегическое территориальное планирование, единое планирование участия в региональных и федеральных программах. Концентрация финансовых ресурсов в Едином бюджете позволит реализовывать крупные проекты по строительству, благоустройству, капитальному ремонту объектов, в том числе социальной инфраструктуры на территории поселений».
Нужно отметить, что Дагестан – третий регион России по численности муниципалитетов: в республике около 700 сельских администраций. Естественно, против реформы МСУ стали активно выступать общественники, журналисты, блогеры. Увидев недовольство общества, республиканские власти пообещали, что решение будет приниматься после консультаций. В феврале 2025 года Сергей Меликов объявил о создании Экспертного совета по совершенствованию системы МСУ, куда вошли не только чиновники, но и ученые, историки, представители общественных организаций и религиозного сообщества.
Важно подчеркнуть, что не только общественники, но и руководители ряда муниципалитетов выступают против перехода на одноуровневую систему местного самоуправления. К примеру, глава Сулейман-Стальского района Саид Темирханов, выступая 5 июня 2026 года на выездном заседании Комитета Госдумы по реформе местного самоуправления, призвал рассматривать реформу через призму различий в социально-экономическом, национальном и территориальном устройстве, с учетом потенциальных преимуществ и недостатков изменений. Он напомнил и о существенных рисках, связаных с переходом на одноуровневую систему МСУ.
«С учетом того, что федеральный закон позволяет регионам самостоятельно выбирать модель местного самоуправления – одноуровневую, двухуровневую или смешанную, – мы считаем, что на данном этапе в нашей республике необходимо сохранить существующую двухуровневую систему», – резюмировал свое выступление глава Сулейман-Стальского района.
Неожиданное развитие тема с реформой местного самоуправления получила на этой неделе в ходе заседания обновленного Совета старейшин при главе РД. Врио главы региона Федор Щукин, принимавший участие в заседании, заявил, что решение о переходе на одноуровневую систему либо сохранении двухуровневой будет принято исключительно с учетом мнения дагестанцев.
«Кулуарных решений здесь не будет. Любой шаг мы сделаем исключительно с учётом мнения самих дагестанцев. И в этом процессе для меня критически важен голос наших старейшин», – заявил Щукин, отдельно подчеркнув, что многие члены Совета старейшин десятилетиями руководили районами и городами, знают систему изнутри и пользуются авторитетом у населения. Без их анализа и честной позиции решение не может быть полным. Он лично пригласил их включиться в работу.
«Позиция аксакалов станет основой для дальнейших шагов», – резюмировал Щукин.


Давайте попробуем еще раз взвесить риски «за» и «против» перехода на одноуровневую систему местного самоуправления в нашей республике.
Сторонники реформы в качестве ее плюсов называют экономию бюджета за счет сокращение аппарата чиновников; концентрацию ресурсов, за счет чего появится возможность реализовывать крупные проекты вместо прежнего «намазывания бюджета тонким слоем», то есть латания дыр; формирование единой вертикали, что позволит быстро принимать решения, ну и, наконец, повышение качества управления за счет привлечения лучших квалицированных кадров в новые округа.
Среди критических рисков противники реформы указывают на следующие:
– земли отгонного животноводства. В поселениях на этих территориях нет полноценных органов МСУ, тысячи людей живут в сложных условиях. Однако все попытки навести порядок наталкиваются на сопротивление жителей;
– национальный фактор. В Дагестане множество народов, и на уровне поселений часто работает механизм национального представительства. Ликвидация этого уровня чревата дополнительным напряжением;
– конкуренция с духовенством.Как отмечается в аналитических материалах местных экспертов, в дагестанских селах на 20 представителей государственной власти приходится до 50 и выше религиозных деятелей. Ликвидация местной власти может привести к тому, что граждане будут обращаться за решением проблем уже не к государству, а к имамам, что некоторые федеральные эксперты-государственники рассматривают как «удар по стратегии государственной безопасности»;
– отрыв власти от населения. Чиновники в райцентре не будут знать проблем каждого села.

Вместо послесловия

Реформа МСУ зашла в тупик, который ярко демонстрирует дагестанский кейс. Федеральный центр продавливает унификацию, но регионы, особенно национальные республики сопротивляются. Руководители регионов идти против центра, естественно, не могут, а с другой стороны, понимают, что навязывать реформу сверху без учета мнения старейшин и общественности нельзя, это может спровоцировать социальное напряжение.
Ясно одно: в Дагестане, где система местного самоуправления веками вырастала из сельских джамаатов, любое решение будет историческим. И от того, как оно будет принято – через кулуарные договоренности или через честный диалог с народом, – зависит будущее не только муниципальной реформы, но и стабильности в одном из самых сложных регионов России.